地方国资开始合作设立基金利益协调与机制保障是关键

xinwen.mobi · 发表于 2025-11-24 05:29:22

地方国资开始“搭伙”设基金，利益协调与机制保障是关键
各地政府引导基金正悄然打破地域界限，从“属地思维”转向“合作共赢”。

近期，地方政府引导基金与国资跨省市合作设立基金的案例密集涌现，成为财经领域一个值得关注的新趋势。

一直以来，各地政府引导基金普遍带有较强的属地化导向，即资金出资方会要求子基金注册及项目落地均局限于本地。

这种模式长期推行下来，不仅导致部分产业重复投资建设问题突出，各地产业同质化竞争加剧，还使得引导基金的资金使用效率大打折扣。

01 模式转变：从地域局限到跨省合作
长期以来，地方政府引导基金无论采取母基金运作还是直接投资模式，都会明确提出“基金注册当地”“资金返投当地”“项目落地当地”等属地化要求。

如今，异地国资“搭伙”设立基金的案例相继出现，预示着地方政府开始跳出传统“属地思维”，转而聚焦能否通过其他地区的合力，共同推动基金的建设和项目落地发展。

近期，湖北省财政厅支持珠海科技产业集团与武汉市、江夏区等共同发起的湖北江城华发产业投资基金已完成首次实缴出资。

该基金总规模100亿元，首期规模10亿元，重点投向集成电路、光通信、激光、新型显示和智能终端等硬科技领域。

无独有偶，安徽省与河南省也作出了新探索：近期，两省人民政府共同出台《皖豫省际毗邻地区合作发展实施方案》，提出积极融入全国统一大市场建设，完善协同招商机制，鼓励以市场化方式设立产业基金。

更早之前，去年7月，广东省粤科金融集团与浙江、辽宁、四川、海南、陕西、福建、江西等7个省份签约7只省际协同发展母基金，总规模超170亿元。

据记者观察，当前国内不少VC机构设立的基金中，同时出现两家及以上政府LP的现象较为普遍，但这种跨省合作设立一只政府引导基金的新模式，目前并不常见。

02 驱动力量：政策、产业与资源的多重考量
这种新模式吸引了更多地方国资关注。

“之前有北京、广东等地的国资机构主动与我们接洽，探讨共同设立基金的合作可能，我们正在对这一方向的可行性进行研究。”福建省一国资投资机构有关负责人表示。

政策驱动
一是“国办一号文”明确提出严格控制区县政府设立政府投资基金，财力、资源足以设立的，审批权需提级至市级政府。

此后，各个省市也纷纷出台配套管理方案，统筹新设及存量基金。在此背景下，单一地区尤其是部分区县级地区设立基金的难度加大。

浙江一国资VC负责人表示，“这种地方政府跨省市合作设基金的新模式既契合政策对于推进全国统一大市场建设的要求，也符合一些地方的实际需求，尤其是部分地区财政压力较大，但又想通过基金发展地方产业的，这种方式是种大胆的新探索。”

产业协同
二是部分地区地理相连、产业结构相似，在产业招商中易陷入同质化竞争。

尤其在《公平竞争审查条例》实施后，地方不能再以税收优惠、财政奖补等方式吸引项目，急需寻找更高效的招商模式。

“这种合作方式利好产业协同发展，项目落地任意一城都可能对另一城带来产业辐射，这种互动有助于提升区域整体竞争力。”榆煤基金总经理秦笙表示。

两地甚至多地开展资本协同后，具体项目在投资、落地、扩产时，会优先考量区域适配性，这能一定程度上避免地区的产业同质化竞争，缓解重复建设问题。

资源共享
三是站在政府引导基金的视角看，“搭伙”设基金还可以触及更多优秀的GP。

“如今各地争抢优质GP已近乎白热化，而优质GP往往更倾向于扎堆产业资源好、营商环境佳的地方。两地合作则有助于分享优质GP资源，借助头部GP把好项目招引到当地。”上述福建省一国资投资机构人士表示。

至于政府引导基金最看重的返投问题，深圳一家VC机构募资人士表示：“这类基金中，每个地方政府会约定一个返投比例，加起来大概达到1.5倍。”

03 实践探索：各地基金管理的制度创新
随着地方国资合作设立基金的趋势日益明显，各地也在积极探索基金管理的制度创新，以适应新的发展需求。

容错机制与风险容忍度
厦门市构建了“1+5+5+N”的政府投资基金制度体系，建立了以尽职免责为核心的投资容错机制，容忍正常投资风险，对母基金设置最高30%的容亏率，创业投资类母基金经审批后可放宽至不超过50%，鼓励投早、投小、投长期。

同样，漳州市国资委在2025年4月更新的基金管理办法中，也分类明确了基金整体容亏率，产业基金、创投基金整体投资损失容忍率分别不超过累计投资规模的30%（含）、50%（含）。

分层决策与职责明晰
《淮北市市属企业基金业务管理暂行办法》明确了市属企业是基金业务的管理主体、决策主体和责任主体，企业实际控制下的基金管理人作为基金运作的决策主体与责任主体，负责基金全周期管理。

这种分层负责、权责清晰的体系，有助于形成监管合力。

市县联动与比例放宽
漳州市国资委在新修订的基金管理办法中，解除单家市属国企认缴出资比例不高于30%的限制，实行市属国企合计出资额不高于50%的总量上限要求。

对创投基金、促进重点产业项目落地的产业基金等市场化募资难的基金，放宽市属国企出资比例至70%。

遂宁市则建立了市、县联动机制，母基金可以全部由财政及国企（国资）出资，子基金财政及国企（国资）的出资比例不超过80%。

对确需提高财政及国资（国企）出资比例的，按“一事一议”原则报市政府审定后执行。

04 挑战与瓶颈：利益协调难度大
无论是湖北与珠海的跨区域携手，还是广东与浙江的省际联动，这类“千里之约”的资本合作从意向达成到实际落地，绝非易事，背后牵涉多重利益博弈与考量。

即便部分合作已放宽子基金注册落地的相关要求，但在母基金出资统筹、子基金投资布局、返投任务落实等一系列核心操作环节，其推进难度仍显著大于省内合作、央地合作及国有企业间的合作。

利益分配协调难度大
利益分配协调难度大是核心痛点。广东省创业投资协会秘书长肖飞指出，省内城市合作设立基金时，可由省级层面统筹税收、产值分配，推动全省产业统筹发展，落地相对容易。

但跨省合作若缺乏国家层面统筹，需两省自行协调利益分配，难度显著增加。

即便长三角一体化推进较好，部分地区仍未解决“分税”问题，这已成为省际基金落地的关键阻碍。

肖飞坦言，跨省合作不仅需要地方间的高效协调，更需要建立稳定的合作机制保障。同时，基金设立还需打通各级审计环节，确保符合地方财政状况与产业发展诉求。

政策壁垒与标准不一
此外，区域间政策壁垒与标准不统一也增加了协同成本。东方产融总经理卢小兵指出，以长三角母基金为例，三省一市返投标准不统一，跨区域项目的税收与核心价值归属认定困难，以及各地行政审批效率、人才政策落地效果的差异等，都加剧了协同难度。

债务管控与风险防控
雨花台区国资国企聚焦“基金运作、债务管控、资本增值”三大攻坚方向，通过实施“精准布局投资矩阵、闭环防控债务风险、深化投融协同机制”等关键举措，推动基金效能与债务管理深度协同。

建立“借、用、管、还”一体化债务监管机制，实现对子公司存量债务动态监测。

05 解决路径：构建有效的机制保障
针对这些挑战，业内人士提出了针对性建议。

建立一体化合作机制
卢小兵建议，在区域层面推动成立一体化母基金联盟，由各地国资共同出资设立联动基金，并建立基于产业链贡献的统一返投认定标准与激励政策，鼓励要素自由流动。

南京市创新投资集团副总经理王正明也强调，需先实现“产业链地图、价值链地图、资本地图”的对齐，结合各地资源禀赋进行精准分工。

同时建立两大核心机制，一是利益共享机制，聚焦打造世界级产业集群并写入基金章程，二是投资决策机制，实现政府战略引领与市场化专业运作的分离。

健全内部管理制度
《淮北市市属企业基金业务管理暂行办法》要求市属企业建立完善包括组织架构、决策程序、风险管控、考核评价、激励约束、投后管理、违规追责等在内的管理制度体系。

特别提出要加强派出人员履职管理、建立运营情况监测、风险预警和应对、风险报告等机制。

第三十一条更是明确要求市属企业在2026年前完成基金业务全流程信息化系统建设，并与市国资委监管平台实现数据对接，未达要求的企业不得新增基金投资额度，这对于提升监管效率和穿透式管理具有重要意义。

探索尽职免责机制
《淮北市市属企业基金业务管理暂行办法》探索建立了基金业务的尽职免责和容错机制。

在秉持勤勉尽责、未谋取私利的原则下，若因经验不足、开展先行先试工作、进行探索性试验以及遭遇不可抗力等客观原因导致出现失误或造成损失，且相关情形符合既定规定，经深入调查与核实后，可对相关责任主体予以免责处理。

这一条款与国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》等文件精神一脉相承，旨在区分无意过失与明知故犯，鼓励市属企业在服务国家战略、推动科技创新中敢于担当、积极作为，解决国有资本“不敢投”、“不愿投”的问题。

06 未来展望：服务国家战略的长期资本
通过市场化运作和激励约束机制，激发基金管理人员的积极性和创造性，提高国有资本的投资回报率，推动国有资本成为服务国家战略和地方发展的 “长期资本”“耐心资本”和“战略资本” ，实现国有资本的保值增值和功能发挥。

厦门市成立了市级投资平台厦门产投，为全市产业发展提供资本赋能，先后投资士兰集宏、协鑫储能等十余个产业项目和基金，并组建专业化投资团队，为全市重大产业投资和遴选产业赛道提供智库支持。

同时，设立了科创风投基金群。其中，科创风投基金规模50亿元，聚焦未来产业，突出“更早更小”，强化对种子及初创项目的支持。

海洋高新产业基金，聚焦海洋经济，促进科技成果转化融合；金砖科创基金，发挥央地联动优势，加速厦门市金砖基地建设和科创项目落地。

漳州市国资委积极引导市属国企与中信建投资本、广发信德资本、兴证创新资本等优秀投资机构深度开展基金合作，带动项目落地并取得了一定的成效。

如引进海南贝欧亿POE项目和山东链科氢化丁腈橡胶项目等，推动古雷石化产业的发展。

招引广生堂、君德医药等企业落地，填补我市在高端医疗器械、精准给药装置等细分领域的产业空白，有力推动我市向全国重要的医疗器械产业集群迈进。

区域壁垒的打破与统一大市场的构建并非一朝一夕可以完成，但地方国资合作设立基金的趋势显示，市场力量正在自发寻找突破之道。

随着更多地方国资“搭伙”设立基金，未来的区域经济格局可能迎来新一轮洗牌。

那些能够率先建立有效合作机制的地区，将在新一轮产业布局中赢得先机。

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